咸丰十一年，年仅30岁的咸丰皇帝病死在了承德避暑山庄，他年仅5岁的独子载淳继位，即同治皇帝。
咸丰皇帝的死因有二。一是内外交困导致的长期抑郁：咸丰的运气太差，在位的十多年间，先后赶上了洪秀全的太平天国起义和英法联军进占北京，江山飘摇，压力巨大；二是咸丰长期的纵欲：当年，咸丰的生母为了让咸丰抢占皇长子的身份（虽排行老四，但前三个都已死），吃了催产药，导致咸丰生来体弱，而他偏偏又喜好女色，日夜不休，终将身体弄垮。
咸丰临死前，考虑到儿子年幼，就为他安排了以肃顺为首的八个大臣辅佐，史称八大顾命大臣。一来是辅佐幼帝，二来也是制衡同治的生母慈禧，以防牝鸡司晨。可咸丰的如意算盘最终落空了。咸丰死后不久，慈禧就以迅雷不及掩耳之势，联合守在北京的恭亲王奕忻、醇亲王奕等王公贵族，发动政变，除掉了肃顺等人，把大权掌控在了自己手里，史称辛酉政变。
大权是抢来了，可治理国家还是需要实际干事的人，而慈禧显然不具备这个能力。怎么办呢？那就设计一个制度，既不用干活，还能掌控全局。慈禧是如何做到的呢？
首先，整个满清帝国的大事、大臣们的奏折，都要首先报到她这里来。这是知情权，是对信息的掌控权。而在那个信息闭塞的年代，信息掌控权是一切权力的基础。慈禧阅后，做到对全局心中有数。但是，她不具备处理这些问题的能力。怎么办呢？