19世纪60年代以后，新疆库车、惠宁和慧远等地相继发生叛乱，沙俄与英国趁机将魔爪伸进了新疆。与此同时，日本借口台湾岛民杀死琉球人和日本人，派遣3600人进犯台湾，并成立所谓“台湾都督府”。中国西北内陆和东南沿海同时出现危机，于是清廷由总理衙门拟订了练兵制器等六条措施，征求各地督抚意见。当时，李鸿章、王文韶、左宗棠等大臣分别提出不同意见，这就是清朝历史上所说的海防与塞防之争。
这次争论不仅是“海防”与“塞防”孰轻孰重的判研，更是国防战略重心的一次重新定位和抉择，它第一次明确地将海防建设如此重要而又迫切地摆在了中华民族面前。
中国拥有18000万公里漫长的海岸线和300多万平方公里的专属海域，拥有众多的天然良港和沿海岛屿，中国毫无疑问是一个海洋国家。但是几千年来以农为本的经济结构，却使中华民族成为一个地地道道的大陆民族。尤其是满清入关以来，游牧民族由马背得天下，更醉心于以马蹄去辟疆拓土。满清统治者历来把国防战略的重心放在西北，康、雍、乾三代，更是西北用兵不断。而在十九世纪同时代，世界上其他一个个古老的帝国却由陆地走向海洋。历史显示，近代新兴的强国几乎全是海洋国家，而衰弱的则多是内陆国家和那些在海上没有活力的民族。铁的事实告诉世界：海权维系着一个国家的命脉，谁控制了海洋，谁就掌握了自己的命运！对此重大现实，清朝统治者却还在梦中酣睡。
鸦片战争以后，中国遭到有史以来第一次从海上来的大规模外敌入侵，给闭关自守的中国带来强烈的震动。在外患频仍、创巨痛深的情况下，一些有识之士深感海防危机的严重，他们大声疾呼加强海防，研究退敌御侮的办法。著名将领林福祥主张海防应“以战为守”，林则徐已萌发了建立外海水军的思想，魏源提出了著名的“师夷长技以制夷”的海防理论，丁日昌提出建立中国新式海军之建议。可惜的是，这些建议均未被清廷及时采纳。直到同治十三年，李鸿章系统地提出了他的海防战略思想，才终于将大清王朝从梦中唤醒。
在清廷内部的海塞防大讨论中，李鸿章提出了著名的《筹议海防折》。李鸿章在奏折中首先分析了当时的国防形势。他疾呼：中国现处于“实为数千年来未有之变局”。他认为，我国历代边防重点都是在西北地区，而那里中外之间界限分明，强弱之势、主与客的地位都不相上下。然而，现在东南海疆有万余里，外患极难防御。一是敌情复杂，往来之各国之人，表面上通商、传教，打着友好的招牌，实际上心怀侵吞中国之野心。一国滋事生非，其他各国借机发难。二是敌强我弱，“轮船电报之速，瞬息千里；军器机事之精，功力百倍；炮弹所到，无坚不摧，水陆关隘，不足限制”。他批评说，同治十年以来，外国势力迅速向内地发展，而一些官吏只知放言高论，却全然不知防御困难，如果我们不求变通，凭什么进行防御？！
李鸿章在这份奏折中提出了四个建议。其一，“亟练水师”，“添练洋器”。应该赶紧练好海军，同时以陆军为立国根基，炮台布置得当，抓紧练习洋枪洋炮。其二，“制造机器”，“自制储备”。我方要建设自己的武器装备生产体系，采用国外先进方法和先进机器建立兵工厂。其三，“急欲成军”、“外国定造”。目前如想尽快组建海军，最好的途径就必须在国外订购军舰。他建议，选派懂得制造又有一定军事知识的人员前往英国实地考察，不但可以选购性能既优良又能适应国内航行的军舰，而且派去的工匠和兵士还能在国外学习工艺和船舰驾驶、训练方法。这样等军舰造成后，配齐炮位，人员随船返回，这才是比较划算的途径。其四，“通盘合筹”，“协济海防”。建议裁撤西部塞防军队军费，停止官府不急需的经费，减少地方不必要的开支，同时以加重进口鸦片征税、沿江沿海各省整顿货厘盐厘等途径来广开经费来源。
中国清朝后期建立的第一支近代化海军舰队――北洋舰队图片
据史载，李鸿章上《筹议海防折》期间，曾三次进京，亲自和慈禧当面谈了他的建议，主要是三个主张：一是建海军。不仅要建舰队，而且还要在沿海的重要口岸修筑炮台，以防止中国东南沿海口岸被洋人入侵。二是裁绿营。当时清军绿营有120万人，这些军队在对付太平天国时就已经显示出它的无用，主张将其撤销，重新组建一支使用洋枪洋炮武装的现代化新式军队。三是设海军衙门。海军衙门统管所有海防事宜，包括组建海军、修筑炮台、建立兵工厂、建邮局、建铁路、开矿山等等。尽管由于当时塞防紧急，海防之事终成空议。但李鸿章的“海防”努力并没有白费，终于逐渐为清王朝采用，促使中国近代海军得以建成。
今天，我们历史辩证地回看李鸿章的《奏议海防折》，他的海防战略主张显然是有局限性的。一是，李鸿章在“海防”问题上带有软弱性和妥协性的一面。他认为海防的主旨在于“力保和局”，仍然受传统的重陆轻海的国防战略思想束缚。二是，李鸿章为强调海防主张放弃塞防大谬不然。李鸿章作为晚清海防思想的主要代表人物，其海防战略思想内容涉及海军建设的经济基础、制器、区划、人才培养、机构设置及其权力等各个方面。与此同时，李鸿章推动和领导的“自强运动”由海防建设带动国防近代化、国家工业化建设，由军事而牵动经济、政治、文化等诸方面的变革，为19世纪的中国走向现代化、走向世界，捕捉到了一个重要的契机。李鸿章《奏议海防折》中体现的海防战略是中国海权意识发展的一次飞跃，对清王朝来说已无疑是一声惊天呐喊！