前代军师所在，有地利则开屯田、营田，以省馈饷。宋太宗伐契丹，规取燕蓟，边隙一开，河朔连岁绎骚，耕织失业，州县多闲田，而缘边益增戍兵。自雄州东际于海，多积水，契丹患之，不得肆其侵突；顺安军西至北平二百里，其地平旷，岁常自此而入。议者谓宜度地形高下，因水陆之便，建阡陌，浚沟洫，益树五稼，可以实边廪而限戎马。端拱二年，分命左谏议大夫陈恕、右谏议大夫樊知古为河北东、西路招置营田使，恕对极言非便。行数日，有诏令修完城堡，通导沟渎，而营田之议遂寝。时又命知代州张齐贤制置河东诸州营田，寻亦罢。
六宅使何承矩请于顺安砦西引易河筑堤为屯田。既而河朔连年大水，及承矩知雄州，又言宜因积潦蓄为陂塘，大作稻田以足食。会沧州临津令闽人黄懋上书言："闽地惟种水田，缘山导泉，倍费功力。今河北州军多陂塘，引水溉田，省功易就，五三年间，公私必大获其利。"诏承矩按视还，奏如懋言。遂以承矩为制置河北沿边屯田使，懋为大理寺丞充判官，发诸州镇兵一万八千人给其役。凡雄莫霸州、平戎顺安等军兴堰六百里，置斗门，引淀水灌溉。初年种稻，值霜不成。懋以晚稻九月熟，河北霜早而地气迟，江东早稻七月即熟，取其种课令种之，是岁八月，稻熟。初，承矩建议，沮之者颇众；武臣习攻战，亦耻于营葺。既种稻不成，群议愈甚，事几为罢。至是，承矩载稻穗数车，遣吏送阙下，议者乃息。而莞蒲、蜃蛤之饶，民赖其利。
度支判官陈尧叟等亦言："汉、魏、晋、唐于陈、许、邓、颍暨蔡、宿、亳至于寿春，用水利垦田，陈迹具在。议选官大开屯田，以通水利，发江、淮下军散卒及募民充役。给官钱市牛、置耕具，导沟渎，筑防堰。每屯十人，人给一牛，治田五十亩，虽古制一夫百亩，今且垦其半，俟久而古制可复也。亩约收三斛，岁可收十五万斛，七州之间置二十屯，可得三百万斛，因而益之，数年可使仓廪充实，省江、淮漕运。民田未辟，官为种植，公田未垦，募民垦之，岁登所取，并如民间主客之例。傅子曰：’陆田命悬于天，人力虽修，苟水旱不时，则一年之功弃矣。水田之制由人力，人力苟修，则地利可尽。’且虫灾之害亦少于陆田，水田既修，其利兼倍。"帝览奏嘉之，遣大理寺丞皇甫选、光禄寺丞何亮乘传按视经度，然不果行。
至咸平中，大理寺丞王宗旦请募民耕颍州陂塘荒地凡千五百顷。部民应募者三百余户，诏令未出租税，免其徭役。然无助于功利。而汝州旧有洛南务，内园兵人种稻，雍熙二年罢，赋予民，至是复置，命京朝官专掌。募民户二百余，自备耕牛，立团长，垦地六百顷，导汝水溉灌，岁收二万三千石。襄阳县淳河，旧作堤截水入官渠，溉民田三千顷；宜城县蛮河，溉田七百顷；又有屯田三百余顷。知襄州耿望请于旧地兼括荒田，置营田上、中、下三务，调夫五百，筑堤堰，仍集邻州兵每务二百人，荆湖市牛七百分给之。是岁，种稻三百余顷。
四年，陕西转运使刘综亦言："宜于古原州建镇戎军置屯田。今本军一岁给刍粮四十余万石、束，约费茶盐五十余万，傥更令远民输送，其费益多。请于军城四面立屯田务，开田五百顷，置下军二千人、牛八百头耕种之；又于军城前后及北至水峡口，各置堡砦，分居其人，无寇则耕，寇来则战。就命知军为屯田制置使，自择使臣充四砦监押，每砦五百人充屯戍。"从之。既而原、渭州亦开方田，戎人内属者皆依之得安其居。
是时兵费浸广，言屯、营田者，辄诏边臣经度行之。顺安军兵马都监马济请于靖戎军东壅鲍河，开渠入顺安、威虏二军，置水陆营田于其侧。命莫州部署石普护其役，逾年而毕。知保州赵彬复奏决鸡距泉，自州西至蒲城县，分徐河水南流注运渠，广置水陆屯田，诏驻泊都监王昭逊共成之。自是定州亦置屯田。五年，罢襄州营田下务。六年，耿望又请于唐州赭阳陂置务如襄州，岁种七十余顷，方城县令佐掌之，调夫耘耨。
景德初，从京西转运使张巽之请，诏止役务兵。二年，令缘边有屯、营田州军，长吏并兼制置诸营田、屯田事，旧兼使者如故。大中祥符九年，改定保州、顺安军营田务为屯田务，凡九州军皆遣官监务，置吏属。淮南、两浙旧皆有屯田，后多赋民而收其租，第存其名。在河北者虽有其实，而岁入无几，利在蓄水以限戎马而已。天禧末，诸州屯田总四千二百余顷，河北岁收二万九千四百余石，而保州最多，逾其半焉。
襄、唐二州营田既废，景德中，转运使许逖复之。初，耿望借种田人牛及调夫耨获，岁入甚广。后张巽改其法，募水户分耕，至逖又参以兵夫，久之无大利。天圣四年，遣尚书屯田员外郎刘汉杰往视，汉杰言："二州营田自复至今，襄州得谷三十三万余石，为缗钱九万余；唐州得谷六万余石，为缗钱二万余。所给吏兵俸廪、官牛杂费，襄州十三万余缗，唐州四万余缗，得不补失。"诏废以给贫民，顷收半税。
其后陕西用兵，诏转运司度隙地置营田以助边计，又假同州沙苑监牧地为营田，而知永兴军范雍括诸郡牛颇烦扰，未几遂罢。右正言田况言："镇戎、原、渭，地方数百里，旧皆民田，今无复农事，可即其地大兴营田，以保捷兵不习战者分耕，五百人为一堡，三两堡置营田官一领之，播种以时，农隙则习武事。"疏奏，不用。后乃命三司户部副使夏安期等议并边置屯田，迄不能成。
治平三年，河北屯田三百六十七顷，得谷三万五千四百六十八石。熙宁初，以内侍押班李若愚同提点制置河北屯田事。三年，王韶言："渭原城而下至秦州成纪，旁河五六百里，良田不耕者无虑万顷，治千顷，岁可得三十万斛。"知秦州李师中论："韶指极边见招弓箭手地，恐秦州益多事。"诏遣王克臣等按视，复奏与师中同。再下沈起，起奏："不见韶所指何地，虽实有之，恐召人耕种，西蕃惊疑。"侍御史谢景温言："闻沈起妄指甘谷城弓箭手地以塞韶妄。"而窦舜卿奏："实止有闲田一顷四十三亩。"中书言："起未尝指甘谷城地以实韶奏，而师中前在秦州与韶更相论奏，互有曲直。"韶遂以妄指闲田自著作佐郎责保平军节度推官，师中亦落待制。其后韩缜知秦州，乃言："实有古渭砦弓箭手未请空地四千余顷。"遂复韶故官，从其所请行之。明年，河北屯田司奏："丰岁屯田，入不偿费。"于是诏罢缘边水陆屯田务，募民租佃，收其兵为州厢军。
时陕西旷土多未耕，屯戍不可撤，远方有输送之勤，知延州赵禼请募民耕以纾朝廷忧，诏下其事。经略安抚使郭逵言："怀宁砦所得地百里，以募弓箭手，无闲田。"禼又言之，遂括地得万五千余顷，募汉蕃兵几五千人，为八指挥，诏迁禼官，赐金帛。而熙州王韶又请以河州蕃部近城川地招弓箭手，以山坡地招蕃兵弓箭手，每砦五指挥，以二百五十人为额，人给地一顷，蕃官二顷，大蕃官三顷。熙河多良田，七年，诏委提点秦凤路刑狱郑民宪兴营田，许奏辟官属以集事。
枢密使吴充上疏曰："今之屯田，诚未易行。古者一夫百亩，又受田十亩为公田，莫若因弓箭手仿古助田法行之。熙河四州田无虑万五千顷，十分取一以为公田，大约中岁亩一石，则公田所得十五万石。官无屯营牛具廪给之费，借用众力而民不劳，大荒不收而官无所损，省转输，平籴价，如是者其便有六。"而提点刑狱郑民宪言："祖宗时屯、营田皆置务，屯田以兵，营田以民，固有异制。然襄州营田既调夫矣，又取邻州之兵，是营田不独以民也；边州营屯，不限兵民，皆取给用，是屯田不独以兵也；至于招弓箭手不尽之地，复以募民，则兵民参错，固无异也。而前后施行，或侵占民田，或差借耨夫，或诸郡括牛，或兵民杂耕，或诸州厢军不习耕种、不能水土，颇致烦扰。至于岁之所入，不偿其费，遂又报罢。惟因弓箭手为助田法，一夫受田百亩，别以十亩为公田，俾之自备种粮功力，岁亩收一石，水旱三分除一，官无廪给之费，民有耕凿之利，若可以为便。然弓箭手之招至，未安其业，而种粮无所仰给，又责其借力于公田，虑人心易摇，乞候稍稔推行。"九年，诏："熙河弓箭手耕种不及之田，经略安抚司点厢军佃之，官置牛具农器，人一顷，岁终参较弓箭手、厢军所种优劣为赏罚。弓箭手逃地并营田召佃租课，许就近于本城砦输纳，仍免折变、支移。"
元丰二年，改定州屯田司为水利司。及章惇筑沅州，亦为屯田务，其后遂罢之，募民租佃，役兵各还所隶。五年，诏提举熙河等路弓箭手、营田、蕃部共为一司，隶泾原路制置司。提举熙河营田康识言："新复土地，乞命官分画经界，选知田厢军，人给一顷耕之，余悉给弓箭手，人加一顷，有马者又加五十亩，每五十顷为一营。""四砦堡见缺农作厢军，许于秦凤、泾原、熙河三路选募厢军及马递铺卒，愿行者人给装钱二千。"诏皆从之。
知太原府吕惠卿尝上《营田疏》曰："今葭芦、米脂里外良田，不啻一二万顷，夏人名为’真珠山’、’七宝山’，言其多出禾粟也。若耕其半，则两路新砦兵费，已不尽资内地，况能尽辟之乎？前此所不敢进耕者，外无捍卫也。今于葭芦、米脂相去一百二十里间，各建一砦，又其间置小堡铺相望，则延州之义合、白草与石州之吴堡、克明以南诸诚砦，千里边面皆为内地，而河外三州荒闲之地，皆可垦辟以赡军用。凡昔为夏人所侵及苏安靖弃之以为两不耕者，皆可为法耕之。于是就籴河外，而使河内之民被支移者，量出脚乘之直，革百年远输贵籴，以免困公之弊。财力稍丰，又通葭芦之道于麟州之神木，其通堡砦亦如葭芦、米脂之法，而横山膏腴之地，皆为我有矣。"
七年，惠卿雇五县耕牛，发将兵外护，而耕新疆葭芦、吴堡间膏腴地号木瓜原者，凡得地五百余顷，麟、府、丰州地七百三十顷，弓箭手与民之无力及异时两不耕者又九百六十顷。惠卿自谓所得极厚，可助边计，乞推之陕西。八年，枢密院奏："去年耕种木瓜原，凡用将兵万八千余人，马二千余匹，费钱七千余缗，谷近九千石，糗糒近五万斤，草万四千余束；又保甲守御费缗钱千三百，米石三千二百，役耕民千五百，雇牛千具，皆强民为之；所收禾粟、荞麦万八千石，草十万二千，不偿所费。又借转运司钱谷以为子种，至今未偿，增入人马防拓之费，仍在年计之外。虑经略司来年再欲耕种，乞早约束。"诏谕惠卿毋蹈前失。
河东进筑堡砦，自麟石、鄜延南北近三百里，及泾原、环庆、熙河兰会新复城砦地土，悉募厢军配卒耕种免役。已而营田司言诸路募发厢军皆不闲田作，遂各遣还其州。
绍兴元年，知荆南府解潜奏辟宗纲、樊宾措置屯田，诏除宗纲充荆南府、归峡州、荆门公安军镇抚使司措置五州营田官，樊宾副之。渡江后营田盖始于此。其后荆州军食仰给，省县官之半焉。三年，德安府、复州、汉阳军镇抚使陈规放古屯田，凡军士：相险隘，立堡砦，且守且耕，耕必给费，敛复给粮，依锄田法，余并入官。凡民：水田亩赋粳米一斗，陆田豆麦夏秋各五升，满二年无欠，给为永业。兵民各处一方，流民归业浸众，亦置堡砦屯聚之。凡屯田事，营田司兼之；营田事，府、县兼之。廷臣因规奏推广，谓一夫授田百亩，古制也，今荒田甚多，当听百姓请射。其有阙耕牛者，宜用人耕之法，以二人曳一犁。凡授田，五人为甲，别给蔬地五亩为庐舍场圃。兵屯以大使臣主之，民屯以县令主之，以岁课多少为殿最。下诸镇推行之。
诏江东、西宣抚使韩世忠措置建康营田，如陕西弓箭手法。世忠言："沿江荒田虽多，大半有主，难如陕西例，乞募民承佃。"都督府奏如世忠议，仍蠲三年租，满五年，田主无自陈者，给佃者为永业。诏湖北、浙西、江西皆如之。其徭役科配并免。五年，诏淮南、川陕、荆襄屯田。
六年，都督张浚奏改江、淮屯田为营田，凡官田逃田并拘籍，以五顷为一庄，募民承佃。其法：五家为保，共佃一庄，以一人为长，每庄给牛五具，耒耜及种副之，别给十亩为蔬圃，贷钱七十千，分五年偿。命樊宾、王弗行之。寻命五大将刘光世、韩世忠、张俊、岳飞、吴玠及江淮、荆、襄、利路帅悉领营田使。迁宾司农少卿，提举江、淮营田，置司建康，弗屯田员外郎副之。官给牛、种，抚存流移，一岁中收谷三十万石有奇。殿中侍御史石公揆、监中狱李寀及王弗皆言营田之害，张浚亦觉其扰，请罢司，以监司领之，于是诏帅臣兼领营田。
九月，以川陕宣抚吴玠治废堰营田六十庄，计田八百五十四顷，岁收二十五万石以助军储，赐诏奖谕焉。三十二年，督视湖北、京西军马汪澈言："荆、湖两军屯守襄、汉，粮饷浩瀚。襄阳古有二渠，长渠溉田七千顷，木渠溉田三千顷，兵后堙废。今先筑堰开渠，募边民或兵之老弱耕之，其耕牛、耒耜、种粮，令河北、京西转运司措置，既省馈运，又可安集流亡。"从之。
隆兴元年，臣僚言州县营田之实，其说有十，曰：择官必审，募人必广，穿渠必深，乡亭必修，器用必备，田处必利，食用必充，耕具必足，定税必轻，赏罚必行。且欲立赏格以募人，及住广西马纲三年以市牛。会有诉襄阳屯田之扰者，上欲罢之。工部尚书张阐言："今日荆襄屯田之害，以其无耕田之民而课之游民，游民不足而强之百姓，于是百姓舍己熟田而耕官生田，或远数百里征呼以来，或名双丁而役其强壮，老稚无养，一方骚然，罢之诚是也。然自去岁以来，置耕牛农器，修长、木二渠，费已十余万，一旦举而弃之，则荆襄之地终不可耕也。比见两淮归正之民，动以万计，官不能续食，则老弱饥死，强者转而之他。若使之就耕荆襄之田，非惟可免流离，抑使中原之民闻之，知朝廷有以处我，率皆襁负而至矣。异时垦辟既广，取其余以输官，实为两便。"诏除见耕者依旧，余令虞允文同王珏措置。二年，江、淮都督府参赞陈俊卿言："欲以不披带人，择官荒田，标旗立砦，多买牛犁，纵耕其中，官不收租，人自乐从。数年之后，垦田必多，谷必贱。所在有屯，则村落无盗贼之忧；军食既足，则馈饷无转运之劳。此诚经久守淮之策。"诏从之。
乾道五年三月，四川宣抚使郑刚中拨军耕种，以岁收租米对减成都路对籴米一十二万石赡军。然兵民杂处村疃，为扰百端；又数百里外差民保甲教耕，有二、三年不代者，民甚苦之。知兴元府晁公武欲以三年所收最高一年为额，等第均数召佃，放兵及保甲以护边。从之。八月，诏镇江都统司及武锋军三处屯田兵并拘收入队教阅。六年，罢和、扬州屯田。八年，复罢庐州兵屯田。
淳熙十年，鄂州、江陵府驻紥副都统制郭杲言："襄阳屯田，兴置二十余年，未能大有益于边计。非田之不良，盖人力有所未至。今边陲无事，正宜修举，为实边之计。本司有荒熟田七百五十顷，乞降钱三万缗，收买耕牛农具，便可施功。如将来更有余力，可括荒田接续开垦。"从之。
绍熙元年，知和州刘炜以剩田募民充万弩手分耕。嘉定七年，以京西屯田募人耕种。十三年，四川宣抚安丙、总领任处厚言："绍兴十五年，诸州共垦田二千六百五十余顷，夏秋输租米一十四万一千余石，饷所屯将兵，罢民和籴，为利可谓博矣。乾道四年以后，屯兵归军教阅，而营田付诸州募佃，遂致租利陷失，骄将豪民乘时占据，其弊不可概举。今豪强移徙，田土荒闲，正当拘种之秋，合自总领所与宣抚司措置。其逃绝之田，关内外亦多有之，为数不赀，其利不在营田之下，乞并括之。"初，玠守蜀，以军储不继，治褒城堰为屯田，民不以为便。因漕臣郭大中言，约中其数，使民自耕。民皆归业，而岁入多于屯田。
端平元年八月，以臣僚言，屯五万人于淮之南北，且田且守，置屯田判官一员经纪其事，暇则教以骑射。初弛田租三年，又三年则取其半。十月，知大宁监邵潜言："昔郑刚中尝于蜀之关隘杂兵民屯田，岁收粟二十余万石。是后屯田之利既废，粮运之费益增，宜诏帅臣纵兵民耕之，所收之粟计直以偿之，则总所无转输之苦，边关有储峙之丰，战有余勇，守有余备矣。"从之。
嘉熙四年，令流民于边江七十里内分田以耕，遇警则用以守江；于边城三、五十里内亦分田以耕，遇警则用以守城；在砦者则耕四野之田，而用以守砦。田在官者免其租，在民者以所收十之一二归其主，俟三年事定则各还元业。
咸淳三年，诏曰："淮、蜀、湖、襄之民所种屯田，既困重额，又困苛取，流离之余，口体不充，及遇水旱，收租不及，而催输急于星火，民何以堪！其日前旧欠并除之，复催者以违制论。"
常平、义仓，汉、隋利民之良法，常平以平谷价，义仓以备凶灾。周显德中，又置惠民仓，以杂配钱分数折粟贮之，岁歉，减价出以惠民。宋兼存其法焉。
太祖承五季之乱，海内多事，义仓浸废。乾德初，诏诸州于各县置义仓，岁输二税，石别收一斗。民饥欲贷充种食者，县具籍申州，州长吏即计口贷讫，然后奏闻。其后以输送烦劳，罢之。淳化三年，京畿大穰，分遣使臣于四城门置场，增价以籴，虚近仓贮之，命曰常平，岁饥即下其直予民。
咸平中，库部员外郎成肃请福建增置惠民仓，因诏诸路申淳化惠民之制。景德三年，言事者请于京东西、河北、河东、陕西、江南、淮南、两浙皆立常平仓，计户口多寡，量留上供钱自二三千贯至一二万贯，令转运使每州择清干官主之，领于司农寺，三司无辄移用。岁夏秋视市价量增以籴，粜减价亦如之，所减不得过本钱。而沿边州郡不置。诏三司集议，请如所奏。于是增置司农官吏，创廨舍，藏籍帐，度支别置常平案。大率万户岁籴万石，户虽多，止五万石。三年以上不粜，即回充粮廪，易以新粟。灾伤州郡籴粟，斗毋过百钱。后又诏当职官于元约数外增籴及一倍已上者，并与理为劳绩。天禧四年，荆湖、川峡、广南皆增置常平仓。五年，诸路总籴数十八万三千余斛，粜二十四万三千余斛。
景祐中，淮南转运副使吴遵路言："本路丁口百五十万，而常平钱粟才四十余万，岁饥不足以救恤。愿自经画增为二百万，他毋得移用。"许之。后又诏：天下常平钱粟，三司转运司皆毋得移用。不数年间，常平积有余而兵食不足，乃命司农寺出常平钱百万缗助三司给军费。久之，移用数多，而蓄藏无几矣。
自景祐初畿内饥，诏出常平粟贷中下户，户一斛。庆历中，发京西常平粟振贫民，而聚敛者或增旧价籴粟，欲以市恩；皇祐三年，诏诫之。淮南、两浙体量安抚陈升之等言："灾伤州军乞籴常平仓粟，令于元价上量添十文、十五文，殊非恤民之意。"乃诏止于元籴价出粜。五年，诏曰："比者湖北岁俭，发常平以济饥者，如闻司农寺复督取，岂朝廷振恤意哉？其悉除之。"
明道二年，诏议复义仓，不果。景祐中，集贤校理王琪请复置："令五等已上户，随夏秋二税，二斗别输一升，水旱减税则免输。州县择便地置仓贮之，领于转运使。计以一中郡正税岁入十万石，则义仓可得五千石，推而广之，则利博矣。明道中，饥歉，国家欲尽贷饥民则军食不足，故民有流转之患。是时，兼并之家出粟数千石则补吏，是岂以官爵为轻欤？特爱民济物，不获已为之尔。且兼并之家占田常广，则义仓所入常多；中下之家占田常狭，则义仓所入常少。及水旱振济，则兼并之家未必待此而济，中下之民实先受其赐矣。"事下有司会议，议者异同而止。庆历初，琪复上其议，仁宗纳之，命天下立义仓，诏上三等户输粟，已而复罢。
其后贾黯又言："今天下无事，年谷丰熟，民人安乐，父子相保。一遇水旱，则流离死亡，捐弃道路，发仓廪振之则粮不给，课粟富人则力不赡，转输千里则不及事，移民就粟则远近交困。朝廷之臣，郡县之吏，仓卒不知所出，则民饥而死者过半矣。愿放隋制立民社义仓，诏天下州军遇年谷丰登，立法劝课蓄积，以备凶灾。此所谓’乐岁粒米狼戾，多取之而不为虐’者也，况取之以为民耶？"下其说诸路以度可否，以为可行才四路，余或谓赋税之外两重供输，或谓恐招盗贼，或谓已有常平足以振给，或谓置仓烦扰。
于是黯复上奏曰："臣尝判尚书刑部，见天下岁断死刑多至四千余人，其间盗贼率十六七，盖愚民迫于饥寒，因之水旱，枉陷重辟。故臣请复民社义仓，以备凶岁。今诸路所陈，类皆妄议。若谓赋税之外两重供输，则义仓之意，乃教民储积以备水旱，官为立法，非以自利，行之既久，民必乐输。若谓恐招盗贼，盗贼利在轻货，不在粟麦，今乡村富室有贮粟数万石者，不闻有劫掠之虞。且盗贼之起，本由贫困。臣建此议，欲使民有贮积，虽遇水旱，不忧乏食，则人人自爱而重犯法，此正消除盗贼之原也。若谓有常平足以振给，则常平之设，盖以准平谷价，使无甚贵甚贱之伤。或遇凶饥，发以振救，既已失其本意，而费又出公帑，今国用颇乏，所蓄不厚。近岁非无常平，小有水旱，辄流离饿莩，起为盗贼，则是常平果不足仰以振给也。若谓置仓廪，敛材木，恐有烦扰，则今州县修治邮传驿舍，皆敛于民，岂于义仓独畏烦扰？人情可与乐成，不可与谋始，愿自朝廷断而行之。"然当时牵于众论，终不果行。
嘉祐二年，诏天下置广惠仓。初，天下没入户绝田，官自鬻之。枢密使韩琦请留勿鬻，募人耕，收其租别为仓贮之，以给州县郭内之老幼贫疾不能自存者，领以提点刑狱，岁终具出内之数上之三司。户不满万，留田租千石，万户倍之，户二万留三千石，三万留四千石，四万留五千石，五万留六千石，七万留八千石，十万留万石。田有余，则鬻如旧。四年，诏改隶司农寺，州选官二人主出纳，岁十月遣官验视，应受米者书名于籍。自十一月始，三日一给，人米一升，幼者半之，次年二月止。有余乃及诸县，量大小均给之。其大略如此。治平三年，常平入五十万一千四十八石，出四十七万一千一百五十七石。
熙宁二年，制置三司条例司言："诸路常平、广惠仓钱谷，略计贯石可及千五百万以上，敛散未得其宜，故为利未博。今欲以见在斛斗，遇贵量减市价粜，遇贱量增市价籴，可通融转运司苗税及钱斛就便转易者，亦许兑换。仍以见钱，依陕西青苗钱例，愿预借者给之。随税输纳斛斗，半为夏料，半为秋料，内有请本色或纳时价贵愿纳钱者，皆从其便。如遇灾伤，许展至次料丰熟日纳。非惟足以待凶荒之患，民既受贷，则兼并之家不得乘新陈不接以邀倍息。又常平、广惠之物，收藏积滞，必待年俭物贵然后出粜，所及者不过城市游手之人。今通一路有无，贵发贱敛，以广蓄积，平物价，使农人有以赴时趋事，而兼并不得乘其急。凡此皆以为民，而公家无所利其入，是亦先王散惠兴利、以为耕敛补助之意也。欲量诸路钱谷多寡，分遣官提举，每州选通判幕职官一员，典干转移出纳，仍先自河北、京东、淮南三路施行，俟有绪推之诸路。其广惠仓除量留给老疾贫穷人外，余并用常平仓转移法。"诏可。
既而条例司又言："常平、广惠仓条约，先行于河北、京东、淮南三路，访问民间多愿支贷，乞遍下诸路转运司施行，当议置提举官。"时天下常平钱谷见在一千四百万贯石。诏诸路各置提举官二员，以朝官为之，管当一员，京官为之，或共置二员，开封府界一员，凡四十一人。
初，神宗既用王安石为参知政事，安石为帝言天下财利所当开辟敛散者，帝然其说，遂创立制置三司条例司。安石因请以著作佐郎编校集贤书箱吕惠卿为制置司检详文字，自是专一讲求立为新制，欲行青苗之法。苏辙自大名推官上书，召对，亦除条例司检详文字。安石出青苗法示之，辙曰："以钱贷民，使出息二分，本非为利。然出纳之际，吏缘为奸，虽有法不能禁；钱入民手，虽良民不免非理费用；及其纳钱，虽富民不免违限。如此则鞭笞必用，州县多事矣。唐刘晏掌国计，未尝有所假贷。有尤之者，晏曰：’使民侥幸得钱，非国之福；使吏倚法督责，非民之便。吾虽未尝假贷，而四方丰凶贵贱，知之未尝逾时。有贱必籴，有贵必粜，以此四方无甚贵甚贱之病，安用贷为？’晏之言，汉常平法耳，公诚能行之，晏之功可立俟也。"安石自此逾月不言青苗。
会河北转运司干当公事王广廉召议事，广廉尝奏乞度僧牒数千道为本钱，于陕西转运司私行青苗法，春散秋敛，与安石意合。至是，请施行之河北，于是安石决意行之，而常平、广惠仓之法遂变而为青苗矣。苏辙以议不合罢。而诸路提举官往往迎合安石之意，务以多散为功。富民不愿取，贫者乃欲得之，即令随户等高下品配，又令贫富相兼，十人为保首。王广廉在河北，一等户给十五千，等而下之，至五等犹给一千，民间喧然不以为便。广廉入奏谓民皆欢呼感德，然言不便者甚众。右正言李常、孙觉乞诏有司毋以强民。时提举府界常平事侯叔献屡督提点府界县镇吕景散钱，景以畿县各有屯兵，岁入课利仅能赡给；又民户尝贷粮五十余万石，尚悉以闻；今条例司又以买陕西盐钞钱五十万缗为青苗钱给散，恐民力不堪。诏送条例司，召提举司官至中书戒谕之。王安石言："若此，诸路必顾望，不敢推行新法，第令条例司指挥。"从之。
三年，判大名府韩琦言：
臣准散青苗诏书，务在惠小民，不使兼并乘急以要倍息，而公家无所利其入。今所立条约，乃自乡户一等而下皆立借钱贯陌，三等以上更许增借，坊郭户有物业胜质当者亦依乡户例支借。且乡村上等户并坊郭有物业者，乃从来兼并之家，今令多借之钱，一千令纳一千三百，则是官自放钱取息，与初诏绝相违戾。又条约虽禁抑勒，然须得上户为甲头以任之，民愚不虑久远，请时甚易，纳时甚难。故自制下以来，上下惶惑，皆谓若不抑散，则上户必不愿请；近下等第与无业客户虽或愿请，必难催纳。将来必有行刑督索，及勒干系书手、典押、耆户长同保均陪之患。
去岁河朔丰稔，米斗不过七八十钱，若乘时多敛，俟贵而粜，不唯合古制，无失陷，兼民被实惠，亦足收其羡赢。今诸仓方籴而提举司已亟止之，意在移此籴本尽为青苗钱，则三分之息可为己功，岂暇更恤斯民久远之患？若谓陕西尝行其法，官有所得而民以为便，此乃转运司因军储有阙，适自冬及春雨雪及时，麦苗滋盛，定见成熟，行于一时可也。今乃建官置司，以为每岁常行之法，而取利三分，岂陕西权宜之比哉？兼初诏且于京东、淮南、河北三路试行，俟有绪方推之他路。今三路未集，而遽尽于诸路置使，非陛下忧民、祖宗惠下之意。乞尽罢提举官，第委提点刑狱官依常平旧法施行。
帝袖出琦奏示执政曰："琦真忠臣，朕始谓可以利民，不意乃害民如此。且坊郭安得青苗，而使者亦强与之？"安石勃然进曰："苟从其所欲，虽坊郭何害？"因难琦奏，曰："陛下修常平法以助民，至于收息，亦周公遗法也。如桑弘羊笼天下货财以奉人主私用，乃可谓兴利之臣；今抑兼并，振贫弱，置官理财，非所以佐私欲，安可谓兴利之臣乎？"曾公亮、陈升之皆言坊郭不当俵钱，与安石论难久之而罢。帝终以琦说为疑，安石遂称疾不出。
帝谕执政罢青苗法，公亮、升之欲即奉诏，赵抃独欲俟安石出自罢之，连日不决。帝更以为疑，因令吕惠卿谕旨起安石，安石入谢。既视事，志气愈悍，面责公亮等，由是持新法益坚。诏以琦奏付制置条例司，条例司疏列琦奏而辨析其不然。琦复上疏曰：
"制置司多删去臣元奏要语，唯举大概，用偏辞曲难，及引《周礼》"国服为息"之说，文其谬妄，上以欺罔圣听，下以愚弄天下。臣窃以为周公立太平之法，必无剥民取利之理，但汉儒解释或有异同。《周礼》"园廛二十而税一，唯漆林之征二十而五"，郑康成乃约此法，谓："从官贷钱若受园廛之地，贷万钱者出息五百。"贾公彦广其说，谓："如此则近郊十一者，万钱期出息一千，远郊二十而三者，万钱期出息一千五百，甸、稍、县、都之民，万钱期出息二千。"如此，则须漆林之户取贷，方出息二千五百，当时未必如此。今放青苗钱，凡春贷十千，半年之内便令纳利二千，秋再放十千，至岁终又令纳利二千，则是贷万钱者，不问远近，岁令出息四千。《周礼》至远之地止出息二千，今青苗取息过《周礼》一倍，制置司言比《同礼》取息已不为多，是欺罔圣听，且谓天下之人不能辨也。
且古今异宜，《周礼》所载有不可施于今者，其事非一。若谓泉府一职今可施行，则制置司何独举注疏贷钱取息一事，以诋天下之公言哉？康成又注云："王莽时贷以治产业者，但计所赢受息，无过岁什一。"公彦疏云："莽时虽计本多少为定，及其催科，唯所赢多少。假令万钱岁赢万钱催一千，赢五千催五百，余皆据利催什一。"若赢钱更少，则纳息更薄，比今青苗取利尤为宽少。而王莽之外，上自两汉，下及有唐，更不闻有贷钱取利之法。今制置司遇尧、舜之主，不以二帝、三王之道上裨圣政，而贷钱取利更过莽时，此天下不得不指以为非，而老臣不可以不辨也。
况今天下田税已重，固非《周礼》什一之法，更有农具、牛皮、盐曲、鞵钱之类，凡十余目，谓之杂钱。每夏秋起纳，官中更以绸绢斛斗低估，令民以此杂钱折纳。又岁散官盐与民，谓之蚕盐，折纳绢帛。更有预买、和买绸绢，如此之类，不可悉举，皆《周礼》田税什一之外加敛之物，取利已厚，伤农已深，奈何又引《周礼》"国服为息"之说，谓放青苗钱取利乃周公太平已试之法？此则诬污圣典，蔽惑睿明，老臣得不太息而恸哭也！
制置司又谓常平旧法亦粜与坊郭之人。坊郭有物力户未尝零籴常平仓斛斗，此盖欲多借钱与坊郭有业之人，以望收利之多，妄称《周礼》以为无都邑鄙野之限，以文其曲说，唯陛下详之。"
枢密使文彦博亦数言不便，帝曰："吾遣二中使亲问民间，皆云甚便。"彦博曰："韩琦三朝宰相，不信，而信二宦者乎？"先是，王安石阴结入内副都知张若水、押班蓝元震，帝因使二人潜察府界俵钱事，还言民皆情愿，无抑配者，故帝益信之。初，群臣进读迩英毕，帝问："朝廷每更一事，举朝汹汹，何也？"司马光曰："青苗出息，平民为之，尚能以蚕食下户至饥寒流离，况县官法度之威乎？"吕惠卿曰："青苗法愿则取之，不愿不强也。"光曰："愚民知取债之利，不知还债之害，非独县官不强，富民亦不强也。"帝曰："陕西行之久，民不以为病。"光曰："臣陕西人也，见其病不见其利。朝廷初不许，有司尚能以病民，况法许之乎！"及拜官枢密副使，光上章力辞至六七，曰："帝诚能罢制置条例司，追还提举官，不行青苗、助役等法，虽不用臣，臣受赐多矣。不然，终不敢受命。"竟出知永兴军。
当是时，争青苗钱者甚众，翰林学士范镇言："陛下初诏云公家无所利其入，今提举司以户等给钱，皆令出三分之息，物议纷纭，皆云自古未有天子开课场者。民虽至愚，不可不畏。"后以言不行致仕。台谏官吕公著、孙觉、李常、张戩、程颢等皆以论青苗罢黜。知亳州富弼、知青州欧阳修继韩琦论青苗之害，且持之不行，亦坐移镇。知陈留县姜潜之官才数月，青苗令下，潜即榜于县门，又移之乡村，各三日无人至，遂撤榜付吏曰："民不愿矣！"府、寺疑潜壅令，使其属按验，无违令者。潜知不免，即移疾去。
知山阴县陈舜俞不肯奉行，移状自劾曰："方今小民匮乏，愿贷之人往往有之。譬如孺子见饴蜜，孰不染指争食？然父母疾止之，恐其积甘足以生病。故耆老戒其乡党，父兄诲其子弟，未尝不以贷贳为不善治生。今乃官自出举，诱以便利，督以威刑，非王道之举也。况正月放夏料，五月放秋料，而所敛亦在当月，百姓得钱便出息输纳，实无所利。是使民一取青苗钱，终身以及世世一岁尝两输息钱，乃别为一赋以弊生民也。"坐谪南康军盐酒税。陕西转运副使陈绎止环、庆等六州毋散青苗钱，且留常平仓物以备用，条例司劾其罪，诏释之。五月，制置三司条例司罢归中书，以常平新法付司农寺，命集贤校理吕惠卿同判寺，兼领田役水利。七年，帝患俵常平官吏多违法，王安石请县专置一主簿，主给纳役钱及常平，不过五百员，费钱三十万贯耳。从之。
帝以久旱为忧，翰林学士承旨韩维言："畿县近督青苗甚急，往往鞭挞取足，民至伐桑为薪以易钱。旱灾之际，重罹此苦。"帝颇感悟。太皇太后亦尝为帝言："闻民间甚苦青田、助役钱，盍罢之！"会百姓流离，帝忧见颜色，益疑新法不便，欲罢之。安石不悦，屡求去，四月，出知江宁府。然安石荐韩绛代相，仍以吕惠卿佐之，于安石所为遵守不变。既而诏诸路常平钱谷常留一半外，方得给散。两经倚阁常平钱人力，不得支借。民间非时阙乏，许以物产为抵，依常平限输纳。当输钱而愿输谷若金帛者，官立中价示民。物不尽其钱，足以钱；钱不尽其物者，还其余直。又听民以金帛易谷，而有司少加金帛之直。六年，户部言："准诏诸路常平可酌三年敛散中数，取一年为格，岁终较其增亏。今以钱银谷帛贯、石、匹、两定年额：散一千一百三万七千七百七十二，敛一千三百九十六万五千四百五十九。比元丰三年散增二百一十四万八千三百四十二，敛增一百三万四千九百六十三；四年散增二百七十九万九千九百六十四，敛亏一百九十八万六千五百一十五。"诏三年四年散多敛少及散敛俱少之处，户部下提举司具析以闻。
十年，诏开封府界先自丰稔畿县立义仓法。明年，提点府界诸县镇公事蔡承禧言："义仓之法，以二石而输一斗，至为轻矣。乞今年夏税之始，悉令举行。"诏可，仍以义仓隶提举司。京东西、淮南、河东、陕西路义仓以今年秋料为始，民输税不及斗免输，颁其法于川峡四路。元丰二年，诏威、茂、黎三州罢行义仓法，以夷夏杂居，岁赋不多故也。八年，并罢诸路义仓。
元祐元年，诏："提举官累年积蓄钱谷财物，尽桩作常平钱物，委提点刑狱交管，依旧常平仓法行之。罢各县专置主簿。"四月，再立常平钱谷给敛出息之法，限二月或正月以散及一半为额，民间丝麦丰熟，随夏税先纳所输之半，愿伴纳者止出息一分。左司谏王岩叟、监察御史上官均、右正言王觌、右司谏苏辙、御史中丞刘挚交章论复行青苗之非。八月，司马光奏："先朝散青苗，本为利民，并取情愿。后提举官速要见功，务求多散，或举县追呼，或排门抄紥；亦有无赖子弟谩昧尊长，钱不入家；亦有他人冒名诈请，莫知为谁，及至追催，皆归本户。今朝廷深知其弊，故悉罢提举官，不复立额考校，访闻人情安便。欲下诸路提点刑狱，申严州县抑配之禁。"诏从之。
中书舍人苏轼不书录黄，奏曰："熙宁之法，未尝不禁抑配，而其害至此。民家量入为出，虽贫亦足，若令分外得钱，则费用自广。况子弟欺谩父兄，人户冒名诈请，似此本非抑配。臣谓以散及一半为额，与熙宁无异。今许人愿请，未免设法罔民，使快一时非理之用，而不虑后日催纳之患。二者皆非良法，相去无几。今已行常平粜籴之法，惠民之外，官亦稍利，何用二分之息，以贾无穷之怨？"于是王岩叟、苏辙、朱光庭、王觌等复言："臣等屡有封事，乞罢青苗，皆不蒙付外。愿尽付三省，公议得失。"初，同知枢密院范纯仁以国用不足，建请复散青苗钱，四月之诏，盖纯仁意也。时司马光以疾在告，已而台谏皆言其非，不报。光寻奏乞约束州县抑配，苏轼又缴奏，乞尽罢之。光始大悟，遂力疾入对。寻诏："常平钱谷，止令州县依旧法趁时籴粜，青苗钱更不支俵。除旧欠二分之息，元支本钱验见欠多少，分料次随二税输纳。"
绍圣元年，诏除广南东、西路外，并复置义仓，自来岁始，放税二分已上免输，所贮专充振济，辄移用者论如法。二年，户部尚书蔡京首言："承诏措置财利，乞检会熙、丰青苗条约，参酌增损，立为定制。"淮南转运司副使庄公岳谓："自元祐罢提举官后，钱谷为他司侵借，所存无几。欲乞追还给散，随夏秋税偿纳，勿立定额，自无抑民失财之患。"奉议郎郑仅、朝奉郎郭时亮、承议郎许几董遵等皆言："青苗最为便民，愿戒抑配，止收一分之息。"诏并送详定重修敕令所。三年，旧欠常平钱谷人户，仍许请给。
宣和五年，令州县岁散常平钱谷毕，即揭示请人名数，逾月敛之，庶革伪冒之弊。先是，诸路灾伤，截拨上供年额米斛数多，致阙中都岁计，令京东、江南、两浙、荆湖路义仓谷各留三分，余并起发赴京，补还截拨之数。六年，诏罢之。
高宗绍兴元年，并提举常平司于提刑司。明年，以臣僚言复常平官，讲补肋之政以广储蓄。九年，用宗正丞郑鬲言，以常平钱于民输赋未毕之时，悉数和籴。二十八年，以赵令詪请，粜州县义仓米之陈腐者。
孝宗隆兴二年，遣司农少卿陈良弼点检浙东常平等仓。乾道六年，知衢州胡坚奏广籴常平。福建转运副使沈枢奏，水旱州郡请留转运司和籴米以续常平，上即为之施行。八年，户部侍郎杨倓奏："义仓在法夏秋正税斗输五合，不及斗者免输，凡丰熟县九分以上即输一升。令诸路州县岁收苗米六百余万石，其合收义仓米数不少，间有灾伤，支给不多。访闻诸州军皆擅用，请稽之。"
宁宗庆元元年，诏户部右曹专领义仓。十一年，臣僚言："绍兴初，台臣尝请通一县之数，截留下户苗米，输之于县，别储以备振济，使穷民不至于艰食；惟负郭义仓，则就州输送。至于属县之义仓，则令、丞同主之，每岁终，令、丞合诸乡所入之数上之守、贰，守、贰合诸县所入之数上之提举常平，提举常平合一道之数上之朝廷，考其盈亏，以议殿最。"从之。
宝庆三年，侍御史李知孝言："郡县素无蓄积，缓急止仰朝廷，非立法本意。曩淮东总领岳珂任江东转运判官，以所积经常钱籴米五万石，桩留江东九郡，以时济、籴，诸郡皆蒙其利。其后史弥忠知饶州，赵彦悈知广德军，皆自积钱籴米五千石。以是推之，监司、州郡苟能节用爱民，即有赢羡。若立之规绳，加以黜陟，所籴至万石者旌擢，其不收籴与扰民及不实者镌罚，庶几郡县趋事，蓄积岁增，实为经久之利。"有旨从之。
景定元年九月，赦曰："诸路已粜义米价钱，州郡以低价抑令上户补籴，正税逃阁，义米用亏，常平司责县道陪纳，县道遂敷吏贴、保正长、揽户等人均纳。自今视时收籴，见系吏贴等人陪纳之钱并与除放。"五年，监察御史程元岳奏："随粳带义，法也。今粳糯带义之外，又有所谓外义焉者，绢、绸、豆也，岂有绢、绸、豆而可加之义乎？纵使违法加义，则绢加绢，绸加绸，豆加豆，犹可言也；州县一意椎剥，一切理苗而加一分之义，甚者赦恩已蠲二税，义米依旧追索。贫民下户所欠不过升合，星火追呼，费用不知几百倍。破家荡产，鬻妻子，怨嗟之声，有不忍闻。望严督监司，止许以粳带义，其余尽罢。其有循习病民者重其罚。"从之。咸淳二年，以诸路景定三年以前常平义仓米二百余万石，减时直粜之。
《宋史》 元·脱脱等